Een crisis fabriceren: de jaren 1970 en de geboorte van het neoliberalisme

Terwijl ik me door deze geschiedenis van goddelijke macht beweeg, keer ik steeds terug naar één gedachte: grote heersende verhalen verdwijnen zelden in één keer. De belofte die in het vorige hoofdstuk werd verkend — dat economische zekerheid op een dag misschien als een duurzaam recht zou worden behandeld in plaats van als een tijdelijke regeling — helpt verklaren wat er in de jaren 1970 op het spel stond. Naar mijn oordeel vervagen heersende verhalen eerst in het geleefde geloof, wanneer gewone mensen aan hun beloften beginnen te twijfelen, en pas later in het publieke geheugen, wanneer een nieuw credo verschijnt en het oude hervertelt als een overduidelijke dwaling.

Tegen het begin van de jaren 1970 was de bestuurlijke verzorgingsstaat — het naoorlogse stelsel van planners, ministeries, welvaartsgaranties en bijna volledige werkgelegenheid — in die eerste fase van verval terechtgekomen. Zijn verwezenlijkingen waren werkelijk, maar zijn grenzen ook. Het vertrouwen in experts en bestuurders was begonnen af te nemen. Velen geloofden niet langer dat functionarissen bij centrale banken en ministeries een hele samenleving door elke schok heen konden loodsen.

De druk kwam tegelijk uit verschillende richtingen. De olieprijzen, lang behandeld als onderdeel van het achtergrondmechaniek van het moderne leven, stegen scherp in 1973 en opnieuw in 1979 nadat geopolitieke conflicten en coördinatie tussen producenten oude aannames van stabiliteit hadden verstoord. Omdat olie transport, verwarming, industrie en landbouw raakte, golfden die schokken door in prijzen en productie. Tegelijkertijd vertraagde de groei terwijl de inflatie hoog bleef. Beleidsmakers kregen te maken met de ontregelende combinatie die later stagflatie werd genoemd: stijgende prijzen en stijgende werkloosheid tegelijk. De oudere modellen, vooral het keurige geloof dat inflatie en werkloosheid langs een stabiele afruil konden worden beheerst, leken niet langer betrouwbaar. Voor velen zagen de instrumenten van het naoorlogse economische bestuur er plots bot uit.

Ik denk ook dat de crisis als moreel en emotioneel werd ervaren, niet alleen als economisch. Bureaucratieën die ooit beschermend hadden geleken, voelden nu vaak log, onpersoonlijk en afstandelijk aan. Sociale diensten, belastingdiensten, woningautoriteiten en scholen konden minder lijken op schilden dan op systemen van vertraging, dossiers en regels. Tegelijk legden de sociale bewegingen van de late jaren 1960 en 1970 wonden bloot die de naoorlogse orde nooit werkelijk had geheeld. Burgerrechtenstrijd daagde raciale uitsluiting achter formele gelijkheid uit. Feministen wezen op de beperkte en ongelijke emancipatie van vrouwen. Milieubewegingen onthulden de ecologische schade die verborgen lag in de viering van groei. Antioorlogsbewegingen vroegen wat machtige staten deden in naam van orde. Een jongere generatie, opgegroeid met meer zekerheid dan haar ouders, begon het gezag zelf ter discussie te stellen. In deze sfeer verscheen de staat niet langer alleen als beschermer. Hij verscheen ook als manager, instructeur en soms als een instelling die te weinig luisterde.

Wat voor mij in dit hoofdstuk van belang is, is dat de problemen werkelijk waren, maar dat de reactie niet vooraf vastlag. Olieprijsschokken, begrotingsdruk, arbeidsconflicten en bureaucratische starheid dwongen niemand één enkele toekomst op. Ik denk dat er andere wegen mogelijk waren. Samenlevingen hadden kunnen reageren door de democratie te verdiepen in plaats van ervan terug te trekken: door werknemers, burgers en gemeenschappen directer bij economische besluitvorming te betrekken; door planning dichter bij het dagelijks leven te brengen; door handels- en energieregels te herontwerpen om de macht van kartels en grote multinationale ondernemingen in te tomen; of door de belofte, gesuggereerd in Roosevelts Second Bill of Rights, serieus te nemen dat economische zekerheid als een blijvende publieke garantie moest worden behandeld in plaats van als een tijdelijk gemak.

In plaats daarvan vond een ooit marginale denkrichting haar opening. Friedrich Hayek, Milton Friedman en anderen om hen heen hadden jarenlang kritiek geleverd op de verzorgingsstaat, economische planning en het bredere idee van sociale of economische rechten. In de verwarring van de jaren 1970 klonk hun betoog voor velen ineens als vooruitziende blik. De crisis, zo suggereerden zij, onthulde niet in de eerste plaats de kwetsbaarheid van energiesystemen, ongelijkheid, imperiale conflicten of de grenzen van bestaande instellingen. Zij onthulde, in hun vertelling, het falen van de staat zelf. Mijn lezing is dat deze denkers niet alleen effectief waren omdat de gebeurtenissen hun hielpen, maar ook omdat zij zich op dit moment hadden voorbereid met boeken, netwerken, donoren, seminars en instellingen. Hun interpretatie kwam bovendrijven omdat zij beschikbaar, gedisciplineerd en aantrekkelijk was voor degenen die sterke redenen hadden om belastingen, regulering en georganiseerde arbeid te verafschuwen. De crises waren echt; het verhaal dat ze ging domineren was slechts één mogelijke interpretatie.

Ik ben neoliberalisme gaan zien als meer dan een beleidsprogramma. Het begon als een kritiek op planning, maar groeide uit tot een volledig moreel en politiek beeld van de werkelijkheid. In het centrum stond een krachtige bewering: markten weten meer dan planners. Waar de bestuurlijke staat mensen had gevraagd experts te vertrouwen, betoogden neoliberale denkers dat experts beperkt, eigenbelang nastrevend en niet in staat waren de verspreide kennis van de samenleving te verwerken. Prijzen, concurrentie en particuliere beslissingen werden gepresenteerd als een superieur informatiesysteem. In deze visie was de markt niet louter nuttig. Zij werd bijna behandeld als een natuurlijke intelligentie — iets waaraan men moest gehoorzamen in plaats van iets wat men bewust vormgeeft. De staat verdween niet uit dit wereldbeeld, maar zijn rol werd nauwer. Hij moest eigendom verdedigen, contracten afdwingen, concurrentie bewaren en zich verder terugtrekken. Wat mij trof bij het lezen van deze verschuiving, is hoe gemakkelijk een oud patroon in seculiere taal terugkeerde: de troon van goddelijke macht verschoof opnieuw, ditmaal naar de Markt, maar met de stem van expertise en ‘bewijs’ in plaats van profetie.

Dit was niet alleen een economische wending. Het was een morele. De naoorlogse schikking had gerust op het geloof dat mensen een zekere collectieve zekerheid nodig hebben — gezondheidszorg, pensioenen, werkloosheidsbescherming, openbaar onderwijs — als zij zonder vernedering en constante angst willen leven. Neoliberalisme daarentegen stelde die erfenis voor als weekheid of afhankelijkheid. De bewonderde figuur werd het zichzelf sturende individu, de persoon die het leven behandelt als een competitief project en het zelf als een vorm van kapitaal die verbeterd moet worden. In die wereld kon behoefte aan publieke steun minder worden voorgesteld als pech of structurele kwetsbaarheid en meer als een persoonlijk falen. Solidariteit maakte plaats voor concurrentie. Ook de belofte veranderde van taal. De oude orde zei in feite: wij zullen je beschermen. De nieuwe zei: wij zullen je bevrijden — van belastingen, regulering, vakbonden en afhankelijkheid. Ik beschouw dit als een van de grote transformaties in de geschiedenis van goddelijke macht: vrijheid zelf werd opnieuw gedefinieerd als blootstelling aan de markt.

Als een nieuwe doctrine duurzaam wil worden, heeft zij meer nodig dan abstracte lof. Zij heeft gedenkwaardige verhalen nodig over wat er misging en wie verantwoordelijk is. In de jaren 1970 verhardden verschillende van zulke verhalen tot common sense. Eén ervan hield vol dat vakbonden werkloosheid veroorzaakten. Ik denk niet dat deze bewering het historische gewicht kan dragen dat erop werd gelegd. Vakbonden hadden geholpen lonen te verhogen, omstandigheden te verbeteren en inkomen breder te verdelen in de naoorlogse decennia. Toch werden vakbonden, naarmate de oude schikking verzwakte, steeds vaker herschreven als obstakels voor welvaart. Het verhaal was politiek bruikbaar omdat het georganiseerde arbeid — een belangrijke rem op geconcentreerde macht — deed lijken op de veroorzaker van de crisis in plaats van op een van haar slachtoffers.

Een tweede verhaal verklaarde dat regulering innovatie doodt. Het dichte web van regels dat onder de bestuurlijke staat was opgebouwd — bankcontroles, veiligheidsnormen, productregels, arbeidsrecht, milieubescherming — werd steeds vaker beschreven als dood gewicht. Toch is mijn lezing dat ook dit op zijn best een drastische vereenvoudiging was. Publieke instellingen hadden een grote rol gespeeld bij het financieren of sturen van vooruitgang in geneeskunde, infrastructuur en informatica. Regulering had vaak voorspelbare schade voorkomen op het gebied van voedselveiligheid, farmaceutica en financiën. Een deel van de ‘innovatie’ die later onder deregulering werd gevierd — vooral in de financiële sector — zou helpen nieuwe crises voort te brengen in plaats van oude op te lossen. Toch bleek de retoriek van ‘bureaucratische rompslomp’ opmerkelijk krachtig. Zij leerde mensen publieke terughoudendheid met verlamming te associëren en deregulering met vitaliteit.

Een derde verhaal beweerde dat hoge belastingen voor de rijken de groei verstikken. De naoorlogse bloei had plaatsgevonden onder zeer hoge toptarieven, zonder enige duidelijke instorting van investeringen. Toch betoogden elites en hun bondgenoten, naarmate die decennia verder weg raakten, dat progressieve belastingheffing bestraffend en contraproductief was. Lagere belastingen voor de welgestelden, zeiden zij, zouden investeringen losmaken en uiteindelijk iedereen ten goede komen. Ik denk dat het historische verloop dat volgde ernstige twijfel werpt op die belofte. Op veel plaatsen werden grote belastingverlagingen minder gevolgd door gedeelde bloei dan door groeiende ongelijkheid, druk op publieke diensten en stagnerende lonen voor veel werknemers. Maar het verhaal werkte emotioneel. Het stelde privilege in staat zich voor te doen als moed en herverdeling als afgunst te laten verschijnen.

Samen vormden deze beweringen het eerste stevige platform van neoliberale hervorming: verzwak de vakbonden, schroef regulering terug, verminder progressieve belastingheffing en vertrouw erop dat de markt de schade herstelt. Toen dat herstel niet voor iedereen kwam, was de verklaring zelden dat de theorie gebrekkig was. Vaker werden er nieuwe excuses gevonden.

De mensen die het meest blootstonden aan de gevolgen van deze wending waren zelden degenen die haar hadden ontworpen. Industriële arbeiders in regio’s gevormd door mijnen, fabrieken, havens en werkplaatsen behoorden tot de eersten die de verandering voelden. Banen in de maakindustrie die ooit het leven van de arbeidersklasse hadden verankerd, verdwenen door privatisering, handelsliberalisering, kapitaalmobiliteit en fabriekssluitingen of verplaatsing. Deze verschuivingen werden vaak beschreven als onvermijdelijke gevolgen van technologie of mondiale concurrentie. Ik denk dat die taal verhulde hoeveel beleidskeuze erbij betrokken was. Regeringen hadden het tempo kunnen vertragen, gemeenschappen kunnen beschermen of eerlijkere transities kunnen organiseren. In veel gevallen kozen zij daarvoor niet. Het resultaat was niet louter economische ontwrichting, maar het uiteenvallen van lokale werelden.

Ook ambtenaren werden anders voorgesteld. Leraren, verpleegkundigen, spoorwegmedewerkers, postbeambten en maatschappelijk werkers werden steeds vaker beschreven niet als aanbieders van sociale goederen maar als bureaucratische lasten. Hun instellingen werden geherstructureerd rond prestatiedoelen, managementtoezicht, uitbesteding en de taal van efficiëntie. Soms verbeterde dit het bestuur op beperkte manieren; vaak verschoof het de macht weg van degenen die het werk deden en degenen die de dienst ontvingen, en naar managers, consultants en particuliere aannemers. Mijn indruk is dat het niet louter om efficiëntie ging, maar om controle: wie mag bepalen wat waarde heeft in het publieke leven.

Buiten de rijkere landen kon de wending nog harder uitpakken. In de jaren 1980 en 1990 wendden veel staten in Afrika, Latijns-Amerika en Azië, gebukt onder schulden en crisis, zich tot het IMF en de Wereldbank en kregen hulp onder strikte voorwaarden. Structurele aanpassing vereiste bezuinigingen op gezondheidszorg, onderwijs, subsidies en lokale beschermingen, naast privatisering en het openstellen van handels- en kapitaalstromen. Het werd voorgesteld als economische geneeskunde. In veel gevallen daalde echter de levensstandaard, verzwakte de staatscapaciteit en werden samenlevingen kwetsbaarder voor externe schokken. Huishoudens droegen de kosten terwijl regeringen internationaal werden geprezen als gedisciplineerde hervormers. Dit is een van de plaatsen waar mijn tocht door de geschiedenis van goddelijke macht bijzonder ontnuchterend aanvoelt: de taal van noodzakelijkheid kan grenzen oversteken en de zwaksten vragen als eersten te betalen.

Om het neoliberalisme te laten zegevieren, was beleid niet genoeg. Ook het bewustzijn moest veranderen. Mensen moesten ertoe worden gebracht bescherming te wantrouwen die hun zekerheid ooit had vergroot. Hier was, denk ik, het culturele werk even belangrijk als het wetgevende werk. Vanaf de jaren 1970 werden denktanks, gefinancierd door rijke donoren, bedrijven en fondsen, centrale spelers in het publieke leven. Zij publiceerden rapporten, leidden medewerkers op, adviseerden campagnes en herhaalden een reeks inmiddels vertrouwde aannames: markten zijn efficiënt, de staat is verspilling, de verzorgingsstaat verstoort prikkels en de private sector is van nature dynamischer. Herhaling hielp ideologie aan te voelen als common sense.

De massamedia versterkten de verschuiving. Televisie, kranten, tabloids en later praatradio besteedden buitenproportioneel veel aandacht aan misbruik van uitkeringen, zelfs waar dit statistisch beperkt was. Mensen die afhankelijk waren van steun werden steeds vaker voorgesteld als onverantwoordelijk of lui. In de Verenigde Staten verrichtte de figuur van de ‘welfare queen’ dit werk; in Groot-Brittannië deed de ‘scrounger’ iets vergelijkbaars. Ik lees deze beelden minder als beschrijvingen van de werkelijkheid dan als moreel theater. Zij leidden woede naar beneden om. Tegelijk bleven meer structurele en vaak legale overdrachten van rijkdom — via belastingparadijzen, lobbywerk, gedereguleerde financiën en gunstig beleid — relatief onzichtbaar. Opnieuw hielp wat helder zichtbaar was, en wat in de schaduw bleef, bepalen waar de schuld neerdaalde. Geconcentreerde macht, zoals zo vaak in dit boek, overleefde door schuld te vereenvoudigen, auteurschap te verbergen en het publiek te leren de verkeerde kant op te kijken.

Politici leerden vervolgens te spreken in de grammatica van onvermijdelijkheid. We kunnen ons dit niet langer veroorloven. De wereld is veranderd. We moeten concurrerend blijven. Er is geen alternatief. Wat mij treft, is hoe vreemd deze beweringen eruitzien naast stijgende productiviteit en uitdijende private rijkdom. Het probleem was vaak niet absolute schaarste, maar sociale keuze. Toch konden leiders, door bezuinigingen voor te stellen als afgedwongen reacties op onpersoonlijke noodzaak, vermijden er als beslissingen eigenaarschap voor te nemen. Ze verschenen minder als de auteurs van een nieuwe schikking dan als terughoudende chirurgen, die oude garanties wegsneden om te overleven.

Ik denk niet dat de crisis van de jaren 1970 verzonnen was. De olieprijzen stegen. Inflatie deed huishoudens pijn. Sommige publieke instellingen waren star en ongevoelig geworden. Sommige beleidsmaatregelen hadden duidelijk herziening nodig. Wat naar mijn oordeel werd gefabriceerd, was de betekenis van die moeilijkheden. Mensen werden ertoe aangezet te concluderen dat verzorgingsstaten, verbintenissen aan volledige werkgelegenheid en collectieve zekerheid in beginsel hadden gefaald, niet dat zij vernieuwing, democratisering of hervorming nodig hadden. Uit die interpretatie kwam een nieuwe goddelijke macht voort: neoliberale markt-heerschappij. Zij presenteerde haar ontwerp als lotsbestemming, haar rangordes als natuurlijk en haar ongelijkheden als het eerlijke resultaat van vrijheid. Een keerpunt dat had kunnen leiden naar diepere democratie werd in plaats daarvan voor veel samenlevingen het moment waarop zij werden overgehaald de meest egalitaire orde die zij ooit hadden opgebouwd, ongedaan te maken.

En toen die herinterpretatie eenmaal postvatte, volgde de volgende stap snel: de verzorgingsstaat zelf zou niet langer worden verteld als een gedeelde verworvenheid, maar als een onbetaalbare last. Die omkering is het onderwerp van het volgende hoofdstuk.